La dernière Conférence des Nations Unies sur le changement climatique (COP28) a marqué une décision « historique » concernant la mise en œuvre du Fonds sur les pertes et dommages. Depuis des décennies, la question des pertes et dommages de plus en plus ressentie par les communautés les plus vulnérables au climat est devenue une frontière clé dans la lutte en cours pour la justice climatique dans l’action internationale, en particulier au regard des appels croissants visant les pollueurs riches à reconnaître et à agir conformément à leur responsabilité historique dans le dérèglement climatique et ses effets. Bien que saluée par beaucoup comme une victoire emblématique pour la justice climatique, cet article s’interroge sur ce que la mise en œuvre de ce nouveau Fonds a réellement apporté en termes de justice climatique. En quoi le Fonds a-t-il permis de renforcer l’action pour les plus vulnérables selon la responsabilité historique, ou pas du tout ?
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Justice climatique et pertes et dommages : l’histoire jusqu’à présent
Dans un contexte où les températures moyennes mondiales continuent d’outrepasser systématiquement tous les records mensuels jusqu’en 2024, et la confirmation le mois dernier que le seuil critique d’un réchauffement global de 1,5 °C a été franchi de manière consécutive sur une période de douze mois pour la première fois dans l’histoire, la question des pertes et dommages économiques et non économiques de plus en plus importants auxquels les communautés les plus vulnérables du monde, dans le Sud global, sont confrontées n’a jamais été aussi cruciale.
Utilisée comme raccourci pour désigner les pertes et dommages économiques, sociaux et culturels causés par les événements climatiques extrêmes d’origine humaine et par les changements climatiques à évolution lente sur les systèmes naturels et les communautés humaines, les « pertes et dommages » constituent depuis des décennies une frontière centrale dans la lutte en cours pour la justice climatique.
Alors que les pertes et dommages actuels et projetés touchent de manière disproportionnée les communautés vulnérables du Sud global – c’est‑à‑dire celles qui portent généralement le moins de responsabilité historique dans les émissions passées et qui ont la moindre capacité financière à faire face aux impacts liés au climat – la question des pertes et dommages est devenue centrale dans les revendications de la société civile mondiale visant les pollueurs des pays développés du Nord à agir conformément à leur responsabilité historique pour la majeure partie des émissions fossiles mondiales cumulées. Les appels à ce que les pollueurs riches remboursent leur dette climatique historique se sont le plus souvent traduits par des demandes de flux financiers compensatoires vers les pays en développement, afin de soutenir les communautés les moins responsables mais les plus vulnérables dans la gestion des effets néfastes du changement climatique.
Illustré par l’échec des Parties développées à tenir leur promesse de 100 milliards de dollars de flux financiers climatiques vers les pays en développement par an d’ici 2020, il est clair que les nations riches n’en font pas assez pour garantir que le financement climatique soit équitable.
Dans ce contexte, l’accord à la COP27 pour établir un Fonds sur les pertes et dommages a été largement salué comme une décision « historique » pour la justice climatique. Un an plus tard, la COP28 a débuté avec l’accord « historique » sur la manière de mettre en œuvre le Fonds, salué par les partisans de la Convention comme « un symbole important de solidarité mondiale… et une avancée dans la justice climatique internationale ». La décision de l’année dernière arrive comme une victoire tant attendue pour l’institutionnalisation du financement des pertes et dommages sous la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (UNFCCC), après des décennies d’exclusion quasi totale de la politique climatique internationale.
La célébration du Fonds a été tempérée par de nombreux acteurs de la société civile, l’organisation humanitaire internationale CARE soulignant que la décision marquait « un jour marquant pour la justice climatique après 30 ans de blocage des pays riches ». Beaucoup d’autres, toutefois, ont critiqué le Fonds comme le « minimum vital » et, notably, même un « échec… de la justice climatique ».
Avec une société civile et des décideurs politiques fortement divisés sur le succès normatif du Fonds pour la justice climatique, il est essentiel d’examiner les spécificités de la manière dont cette décision « historique » a (ou n’a pas) fait progresser une action climatique juste pour les plus vulnérables, conformément à la responsabilité historique.
Quelles sont les implications de la mise en œuvre du nouveau Fonds pour la justice climatique ?
Les décisions adoptées concernant la mise en œuvre du nouveau Fonds lors de la journée d’ouverture de la COP28 ont représenté l’aboutissement d’une année de négociations difficiles par le Comité de transition composé de 24 membres, créé à Sharm el-Sheikh pour préparer une proposition globale sur la mise en œuvre pratique du Fonds. L’accord pour accepter les recommandations du Comité a été atteint de façon marquante le premier jour de la Conférence et a été suivi, au cours des deux semaines suivantes, d’un flux d’engagements financiers des parties les plus développées (et les plus historiquement responsables) de la Convention. Bien que la décision rapide et l’afflux d’engagements dès le jour 1 aient certainement reflété une « étape en avant dans la justice climatique internationale », la réalité sous-jacente à ces promesses optimistes n’est pas si simple.
1. Contributeurs au Fonds
Sans conteste, le détail le plus significatif concernant l’avancement de la justice climatique par le Fonds a été l’insistance sur le fait que « les Parties des pays développés [continuent] à prendre les devants pour fournir les ressources financières pour démarrer la mise en œuvre du Fonds ».
Bien que cela ne soit pas explicité, pour beaucoup, la reconnaissance implicite par le Fonds de la distinction entre la vulnérabilité actuelle et la responsabilité historique du changement climatique restait une victoire majeure.
« Ce Fonds reconnaît que ceux qui subissent les pires impacts de la crise climatique sont les moins responsables de sa cause, ce qui est une énorme réussite », a déclaré Zahra Hdidou, conseillère principale en résilience et climat pour ActionAid UK.
Pour beaucoup d’autres, toutefois, l’omission de toute contributions officiellement mandatées, structurées sur la base de la responsabilité historique, représente un échec flagrant pour la justice climatique.
« Le déni continuel par les pollueurs historiques riches de leur responsabilité de payer les dommages climatiques, en se cachant derrière des paragraphes et des notes de bas de page, est en décalage avec la réalité », a déclaré Lien Vandamme, responsable principale de campagne au Centre pour le droit international de l’environnement.
Bien que l’appel à la leadership des Parties développées ait été interprété publiquement comme une affirmation de leurs obligations historiques envers les pays en développement, l’encadrement juridique plus large de la décision au sein de l’Accord de Paris sert à rejeter fondamentalement l’idée que la direction financière du Fonds serait dénotative de la responsabilité historique. Une note de bas de page controversée de l’Article 8 de l’Accord de Paris a confirmé que la politique sur les pertes et dommages « n’implique pas et ne fournit pas de base pour une quelconque responsabilité ou indemnisation ».
Le respect de cette note de bas de page, pour beaucoup, a donc rendu caduque la possibilité pour le Fonds de faire reconnaître la responsabilité historique, la direction financière des pays développés reposant essentiellement sur la primauté de leurs capacités économiques. En effet, la disposition dirigée par les États‑Unis, intégrée dans les recommandations du Comité pour assurer que les contributions restent discrétionnaires, a servi à solidifier le rejet de la responsabilité des pays développés dans la décision finale. Le caractère volontaire des contributions garantit en effet qu’une mobilisation à long terme fondée sur une certaine notion de responsabilité ne soit pas pertinente. Dans ce contexte, les promesses reflètent simplement la bonne volonté limitée d’un voisin aisé, et non une reconnaissance systémique de la responsabilité historique.
2. Contributions au Fonds
L’afflux d’engagements financiers tout au long des deux semaines de la Conférence a été perçu par de nombreux observateurs comme le signe d’un engagement équitable en faveur des plus vulnérables. Au terme de la deuxième semaine, les engagements des Parties développées dépassaient 700 millions de dollars américains. Sur ce total, l’Union européenne a promis collectivement entre 300 et 400 millions de dollars, 100 millions pour les Émirats arabes unis, 50 millions pour le Royaume‑Uni, 17,5 millions pour les États‑Unis et 10 millions pour le Japon.
Bien que cela puisse sembler une victoire pour les plus vulnérables, les 700 millions de dollars se sont en réalité révélés représenter moins de 0,2 % des pertes économiques et non économiques que les pays en développement subissent chaque année en raison des impacts liés au climat. Les estimations des Nations Unies sur les coûts annuels des pertes liées au climat varient entre 160 et 340 milliards de dollars par an d’ici 2030. Les promesses actuelles, « bien qu’elles soient les bienvenues, … [représentent] une goutte d’eau dans l’océan par rapport à l’ampleur des fonds nécessaires », a déclaré Tasneem Essop, directrice exécutive de Climate Action Network (CAN) International.
Avec des engagements financiers qui restent largement insuffisants, l’équité d’un mécanisme financier discrétionnaire pour les pertes et dommages doit à nouveau être remise en question.
« Il est immoral… que les pays riches ne puissent pas trouver des fonds adéquats pour faire face aux impacts climatiques, alors qu’ils pourraient instantanément trouver des milliards de dollars, pas des millions, mais des milliards pour soutenir une guerre contre le peuple de Gaza », a déclaré Essop lors de son adresse aux dirigeants mondiaux à la COP28.
L’insuffisance des engagements actuels s’inscrit dans le cadre plus large d’une inadéquation structurelle des flux de financement climatique vers les pays en développement. Le grand échec des Parties des pays développés à atteindre l’objectif de 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 met en évidence l’injustice d’un système de financement climatique volontaire dans lequel les contributions ne disposent d’aucun critère, tel que la responsabilité historique, par lequel elles pourraient être imposées et surveillées.
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Sous les modalités de financement actuelles, de nombreuses contributions proviennent de la réaffectation d’aides publiques au développement et de sources de financement climatique préexistantes. Pour commencer à être équitable, il est essentiel que le Fonds puisse mandater de nouvelles sources de financement à long terme qui garantissent que les pollueurs les plus responsables paient. Le fait que le nouveau Fonds ne l’ait pas fait devient de plus en plus inacceptable, à la lumière de diverses études récentes qui ont mis en évidence comment des fonds appropriés pourraient être tirés de la fiscalité sur les profits de l’industrie des combustibles fossiles et des prélèvements sur les activités à fortes émissions.
Oxfam a reporté l’an dernier que les taxes sur les plus gros pollueurs du Royaume-Uni auraient pu rapporter jusqu’à 23 milliards de livres (£) (29,1 milliards de dollars) via une taxe sur les profits excessifs des compagnies pétrolières et gazières, la réorientation des subventions aux combustibles fossiles, des prélèvements sur les voyageurs fréquents, des taxes sur les jets privés et les superyachts, et la mise en place d’un « anneau de protection » autour de 20% des recettes de l’impôt sur la fortune.
3. Hébergement du Fonds
La deuxième grande issue observée à Dubaï fut la décision d’héberger le secrétariat du Fonds à la Banque mondiale pour une période intérimaire de quatre ans. Cette décision constitue un point de discorde durant les négociations, dans le cadre d’un rejet rapide d’une proposition soutenue par un pays en développement visant à établir un Fonds autonome, au profit de la recommandation dirigée par les États‑Unis selon laquelle la Banque, en tant qu’hôte, faciliterait l’établissement opérationnel du Fonds, permettant un déploiement rapide des soutiens financiers vers les plus vulnérables.
Les implications de justice d’un Fonds hébergé par la Banque sont complexes. Compte tenu des inquiétudes relatives à l’équité procédurale des principaux actionnaires de la Banque, parmi lesquels se trouvent certains des plus grands pollueurs historiques du monde, les inquiétudes pourraient être en partie atténuées, étant donné que le Fonds fonctionnera finalement sous sa propre structure de gouvernance, et non sous le conseil d’administration de la Banque. Le conseil du Fonds sera composé de 26 membres au total, dont 14 devront provenir de divers groupes de pays en développement.
La question plus large, pour de nombreux observateurs de la société civile mondiale et des pays en développement, réside alors dans l’histoire institutionnelle de la Banque en matière d’inaction climatique. Un rapport saisissant du The Bretton Woods Project, organe de surveillance de la société civile pour la Banque mondiale et le FMI, décrit les milliards de dollars investis par la Banque dans l’industrie des combustibles fossiles, dont plus de 12 milliards de dollars pour de nouveaux projets fossiles entre 2014 et 2018.
« [Le Fonds] ne peut pas être sous le contrôle d’une institution ayant une histoire de pratiques injustes et nuisibles à l’environnement », a déclaré Harjeet Singh du Climate Action Network (CAN) International.
4. Bénéficiaires du Fonds
Compte tenu des lacunes flagrantes du Fonds, il pourrait être facile de sous-estimer la victoire institutionnelle qu’a signalée l’établissement d’un mécanisme de financement des pertes et dommages pour la justice climatique. L’accord conclu à la COP28 a promis de « cibler les personnes et les communautés vivant dans des situations climatiquement vulnérables (y compris les femmes, les enfants, les jeunes, les peuples autochtones et les migrants et réfugiés climatiques dans les pays en développement…) » et de « considérer un plafond minimal d’allocation en pourcentage pour les pays les moins avancés et les petits États insulaires en développement. »
À un niveau très concret, la mise en œuvre du Fonds représente une victoire significative pour la justice climatique – pour les pays et les communautés en première ligne face à la crise climatique, et pour les réseaux mondiaux d’acteurs et d’organisations qui se battent depuis des décennies pour un soutien financier équitable en leur nom.
« Pour moi, la vraie victoire de la COP28 a été le pouvoir des personnes et de la société civile de livrer enfin des résultats repoussés pendant 30 ans, quelque chose d’inimaginable il y a seulement deux ou trois ans », a déclaré Catherine Pettengell, directrice exécutive de CAN-UK.
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Financement climatique juste sans responsabilité historique ?
Bien que la décision prétendument « historique » sur la manière de mettre en œuvre le nouveau Fonds sur les pertes et dommages n’ait pas fait progresser l’action climatique en faveur des plus vulnérables conformément à la responsabilité historique, il est clair que la reconnaissance croissante de la responsabilité financière et humanitaire des pays développés pour atténuer la vulnérabilité des pays en développement représente une direction prometteuse pour la justice climatique.
Pour l’instant, la tension sur la question de savoir si une action climatique juste et efficace est possible sans reconnaissance de la responsabilité historique demeure au centre des débats mondiaux sur l’efficacité du financement climatique international. Alors que la COP29, cette année, se veut explicitement consacrée à la question du financement climatique, ses approches, nous verrons bientôt si des avancées équitables peuvent être réalisées dans le domaine des pertes et dommages. Comme l’a noté Chiara Martinelli, directrice exécutive de CAN-Europe, « les négociations de cette année sur le futur niveau du financement climatique seront donc un test décisif pour une véritable correction de cap à l’échelle mondiale. »
