Bien qu’ils aient promis d’être flexibles, peu coûteux et de promouvoir la durabilité, les Accords Environnementaux Volontaires (AEV) se sont révélés inefficaces s’ils ne sont pas accompagnés de la menace de conséquences réglementaires.
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Les externalités négatives générées par les économies de marché exigent des réglementations environnementales pour limiter les rejets de polluants nocifs et les émissions de gaz à effet de serre qui dégradent les écosystèmes et compromettent le bien-être social.
Historiquement, les efforts de réglementation visant à protéger les écosystèmes et à promouvoir la santé publique se présentèrent sous la forme d’obligations gouvernementales et de restrictions légalement contraignantes administrées par des régulateurs d’État. Des lois telles que le Clean Air Act américain de 1970, la Climate Law de l’Union européenne de 2021 et les amendements à la Loi sur la Protection de l’Environnement en Chine en 2014 établissent des règles et normes prescriptives connues sous le nom de politiques de type command-and-control (CAC). Ces lois obligent au contrôle et à l’atténuation de la pollution afin de réduire les impacts environnementaux de l’industrialisation et de la culture de consommation.
Cependant, l’évolution des réalités politiques dans les pays développés dans les années 1980 a entraîné la déréglementation, la privatisation et la conviction que les lois environnementales étaient trop rigides, gourmandes en ressources et réactives. Les régulateurs furent perçus comme des obstacles à la croissance économique, alimentant des relations houleuses avec les entreprises privées et dissuadant les approches innovantes, fondées sur le marché, pour l’atténuation.
En réponse sont apparus les Accords Environnementaux Volontaires (AEV). Aussi appelés auto-régulation, ces accords varient dans leur structure et leurs mécanismes, mais visent soit à aller au-delà de ce que prévoit déjà la loi environnementale existante, soit à se concentrer sur des polluants encore non réglementés dans l’espoir d’éviter de coûteux mandats gouvernementaux futurs. Les accords volontaires offrent théoriquement aux émetteurs la flexibilité de rechercher des innovations à coût réduit dans l’atténuation de la pollution et les pratiques durables, tout en collaborant avec les régulateurs pour fixer des objectifs et des normes réalistes et atteignables.
Et s’il y a eu quelques succès notables dans des partenariats volontaires entre régulateurs d’État et industrie, notamment l’élimination du plomb dans l’essence et l’élimination progressive des concepts dits “produits chimiques éternels” des emballages alimentaires et du carton, ces accords exigèrent néanmoins que les régulateurs assurent le respect.
À mesure que les recherches sur les accords volontaires s’accumulent, il est clair que ces dispositions sont inefficaces sans être soutenues par une menace de sanction et une conformité imposée. Il convient de reconnaître les faiblesses de l’autorégulation dans l’atténuation de la dégradation environnementale et du changement climatique.
Les limites de la régulation environnementale
Réduire et, finalement, éliminer les polluants nocifs et les émissions de gaz à effet de serre est l’objectif de la régulation environnementale. Toutefois, toute politique qui restreint l’activité économique sera inévitablement entravée par les circonstances politiques, les exigences du secteur privé et les campagnes de désinformation actives menées par des groupes d’intérêts cherchant à atténuer – voire à bloquer – la portée de la réglementation.
Dans les régimes républicains, les décideurs doivent équilibrer l’efficacité économique et le coût- efficacité, ou, plutôt, les compromis entre les besoins de leurs électeurs et les impératifs économiques des pollueurs industriels. Ils rédigent des lois qui visent à optimiser le bien-être social (c.-à-d. l’efficacité économique) et à maximiser les bénéfices de la réduction de la pollution tout en maintenant des coûts d’assainissement équivalents entre les pollueurs (c.-à-d. l’efficacité des coûts). Il existe aussi la possibilité d’effets de distorsion. Lorsque de nouvelles réglementations entrent en conflit avec le droit existant, les accords commerciaux, les subventions et les structures fiscales, elles peuvent produire des conséquences inattendues. Cela s’est produit avec les subventions américaines à la production d’éthanol – considérée comme une source d’énergie renouvelable – qui ont contribué à une augmentation substantielle des coûts alimentaires pour les pays à faible revenu.
Les politiques CAC strictes donnent aux régulateurs le pouvoir d’attribuer la responsabilité de la source de pollution, de fixer des normes, de surveiller les émetteurs et d’assurer le respect par le biais de l’application juridique, mais elles présentent aussi plusieurs faiblesses. Le plus important est qu’elles coûtent cher à maintenir, même s’il convient de souligner que les bénéfices d’un environnement plus propre et de la préservation de la biodiversité sont difficiles à chiffrer et dépassent probablement largement les coûts supportés par les contribuables et les entreprises. En 2022, l’Union européenne a dépensé 278 milliards d’euros (302,7 milliards de dollars) pour la protection de l’environnement (2 % de son PIB), et on s’attend à dépenser davantage dans les années à venir. Le budget de l’Agence américaine de protection de l’environnement (EPA) pour l’exercice 2022 était de 9,6 milliards de dollars.
De plus, fidèle à la critique des dérégulateurs, les lois imposent parfois des technologies ou des normes de conception dépassées qui dissuadent les approches créatives d’atténuation. Ou elles peuvent se concentrer sur indiquer à chaque entreprise quel niveau de rejet est sûr et légal, ce qui ne prend pas en compte la pollution d’ensemble among tous les émetteurs. Les politiques CAC sont également juridictionnelles et ne franchissent pas les frontières, alors que la pollution, elle, est transfrontalière.
Les politiques orientées vers le marché sont théoriquement conçues pour surmonter une partie de cette rigidité et de ces coûts, avec des incitations économiques pour pousser les pollueurs à trouver des pratiques d’atténuation rentables par eux-mêmes. Des taxes sur les émissions, des subventions et des systèmes de permis (par exemple le marché de droit d’échanger le carbone) sont des mécanismes courants dans les approches fondées sur le marché, aux côtés des lois de responsabilité et de la transparence publique. Ceux-ci diffèrent des accords volontaires car ils sont rédigés par les décideurs politiques, et les régulateurs jouent un rôle actif dans le respect.
En effet, c’est un système de permis de trading mis en place par l’EPA face à des coupes budgétaires qui a réussi à réduire la prévalence des pluies acides dans l’est des États‑Unis en plafonnant les émissions de dioxyde de soufre. L’EPA a commencé par les plus grandes centrales électriques fonctionnant au charbon du pays, les autorisant à échanger leurs permis, puis a étendu le programme à l’échelle nationale. Bien que moins rigide que le CAC, ce dispositif impliquait toujours une surveillance constante et la perspective de sanctions si le plafond était dépassé.
L’Attrait des Accords Volontaires
Les AEV peuvent être mis en place par n’importe quelle entité – gouvernements, organismes de normalisation (par exemple ISO 14001), groupes civiques, organisations non gouvernementales (par exemple Sustainable Forestry Initiative) et groupes professionnels (par exemple des accords unilatéraux pour la durabilité). Ces arrangements dépendent entièrement de la volonté des participants de se conformer, car il n’y a aucune conséquence en cas de refus ou de manque d’engagement.
Dans de nombreux pays développés, les accords volontaires complètent les réglementations existantes plutôt que de les remplacer, en encourageant les pollueurs à aller au‑delà de ce qui est déjà requis par la loi. La prolifération de ces accords a été alimentée par la conviction que la réglementation environnementale prescriptive augmente les coûts de production, étouffe l’investissement en recherche et diminue la compétitivité sur le marché. Cette vision a été renforcée par des conjectures telles que l’« hypothèse Porter », qui soutiennent que des niveaux faibles de réglementation favoriseront l’innovation technologique dans le contrôle de la pollution. Des initiatives comme le Programme 33/50, mis en place en 1990 par l’EPA, invitaient les entreprises à réduire volontairement l’utilisation, l’élimination et les rejets de 17 substances toxiques à 33 % des niveaux de 1988 d’ici 1992, puis à 50 % des niveaux de 1988 d’ici 1995. Il a atteint son objectif un an plus tôt avec une intervention réglementaire légère.
Dans les pays en développement, les accords volontaires peuvent aider à contourner les défis d’application des politiques CAC. Face à la gravité des défis de pollution, ces pays manquent souvent de cadres juridiques étendus ou d’organismes réglementaires disposant du financement, de l’expertise ou du personnel approprié. Des infrastructures essentielles telles que les installations de gestion des déchets et les stations de traitement des eaux sont limitées ou inexistantes. De plus, les travailleurs et les entreprises informels peuvent être difficiles à surveiller.
Il existe des financements dédiés provenant d’agences d’aide et des Nations Unies pour engager les entreprises dans des accords volontaires, soutenant des stratégies alternatives de contrôle et d’atténuation dans des espaces non réglementés. Ces organisations s’appuient fortement sur la divulgation publique afin de tenter d’humilier les pollueurs et les pousser à agir en publiant des rapports sur leur impact sur les environnements locaux.
Les failles
Il est devenu clair que pour que les approches volontaires soient efficaces, il faut des mécanismes de responsabilisation. La présence d’un cadre réglementaire fort et formel pour mettre en œuvre des accords volontaires indique aux pollueurs que la régulation peut rapidement suivre en cas de manquement.
Les programmes volontaires dans les pays développés qui ont montré du succès – tels que le programme mentionné 33/50 – nécessitaient l’implication, le partenariat et l’éducation des régulateurs pour fixer des objectifs mesurables et suivre les résultats. Cela accompagnait aussi la possibilité d’une régulation formelle si les rejets toxiques ne diminuaient pas. On observe la même logique dans les initiatives de certification volontaire des produits qui ont gagné la confiance du public, comme Energy Star pour les appareils électroménagers et l’étiquetage biologique USDA Organic. Ces initiatives bénéficient du soutien de régulateurs disposant des ressources nécessaires pour faire respecter les normes et surveiller la conformité.
Dans les pays en développement, le besoin d’une réglementation solide se révèle particulièrement crucial. L’économie informelle – représentant 60 % de la population active mondiale – est moins touchée par les divulgations publiques et n’est souvent pas incitée à obtenir une certification formelle. Pour les grandes entreprises et les sociétés multinationales qui participent à des accords tout en opérant dans des juridictions à faible revenu, les données sur les performances environnementales peuvent être peu fiables, souvent auto-déclarées et non vérifiables. Les entreprises peuvent aussi profiter des communautés où la libre circulation de l’information est restreinte, brouillant leurs niveaux de pollution et leurs efforts d’atténuation. Il existe aussi un risque de biais de sélection pour les entreprises qui participent aux accords volontaires et qui sont prêtes à s’auto-déclarer parce qu’elles ont déjà atteint des normes peu ambitieuses.
Les communautés et autorités locales peuvent même protéger les pollueurs s’ils offrent des emplois dans la région. Tel fut le cas d’un groupement de tanneries à León, dans l’État de Guanajuato, au Mexique, où les signataires d’accords volontaires n’ont pas modifié leurs pratiques et ont continué à déverser leurs eaux usées dans les cours d’eau environnants. Les tanneries ont reçu un soutien politique et une protection importants en tant que grands employeurs. Sans autorité d’application, les régulateurs n’avaient aucun recours.
Les critiques soutiennent également que l’existence d’accords volontaires (et les fonds dédiés au reporting) détournent des ressources limitées de la construction d’institutions réglementaires fonctionnelles, offrant des « solutions apparemment pratiques mais en fin de compte irréalistes » pour relever les défis difficiles de la protection de l’environnement.
Les accords volontaires de haut niveau ne dissipent pas vraiment cette critique. Le CDP (anciennement Carbon Disclosure Project) est une organisation non gouvernementale internationale qui supervise les standards mondiaux pour les entreprises qui divulguent volontairement leurs émissions de dioxyde de carbone (CO2) et leurs stratégies face au changement climatique. Bien qu’il favorise la transparence, l’objectif ultime du CDP est le reporting, pas l’atténuation. Cela confère à des entreprises multinationales comme Ford Motor Company une évaluation élevée de la transparence, même si leur production de véhicules à combustibles fossiles s’est accrue.
Parfois, la stratégie faible en carbone des entreprises consiste à acheter des compensations via le Marché Volontaire du Carbone (MVC), un programme qui permet aux entités d’acheter ou de vendre des crédits carbone, qui financent ensuite des projets mondiaux de reboisement ou de régénération agraire pour créer des puits de carbone. Le MVC était valorisé à 2 milliards de dollars en 2022. Le problème ? Il n’élimine pas les émissions mais permet plutôt aux pollueurs de se proclamer « carboneutres » (ou même négatifs) en achetant des crédits tout en continuant à émettre des gaz à effet de serre, ce qui continue d’augmenter à l’échelle mondiale.
Les Accords Volontaires peuvent-ils fonctionner ?
Pour que toute réglementation soit efficace – qu’elle soit volontaire, orientée par le marché ou CAC – il faut des objectifs clairs, un suivi et un reporting fiables, et une menace réglementaire crédible.
La divulgation publique suppose qu’un public conscient et engagé se forme une opinion sur la manière dont ses communautés souffrent des polluants. Même lorsque les régulateurs font face à des contraintes budgétaires ou à des rendements décroissants de leurs efforts, ils peuvent tirer parti des accords volontaires, comme la Colombie l’a fait lorsqu’elle a fixé des normes d’émissions d’eaux usées. Elle s’est associée à l’industrie privée pour établir des exigences techniques et acquérir l’expertise interne nécessaire pour renforcer les capacités réglementaires.
Les limites des politiques CAC persisteront, car elles ne peuvent pas réglementer directement les polluants et le changement climatique transfrontaliers. Les accords volontaires ont leur place dans l’établissement de normes et d’attentes globales, favorisant la coopération transfrontalière entre les gouvernements d’État et les organisations internationales qui opèrent dans des zones dépourvues de solides institutions réglementaires. Soutenus par des organisations comme le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) et par des cadres internationaux tels que les Objectifs de Développement Durable des Nations Unies.
Mais la régulation des polluants et des émissions de gaz à effet de serre ne peut pas reposer uniquement sur les entreprises privées et le marché. Les régulateurs doivent être dotés des outils et des politiques dont ils ont besoin pour tenir les pollueurs responsables. Les marchés échouent et créent des externalités, les entreprises ont tendance à privilégier le profit au détriment de solutions durables, et le rôle idéal de chaque gouvernement doit être d’intervenir pour protéger ses populations des méfaits de la pollution et de la dégradation environnementale.
