Considéré comme une étude de cas dans la transition réussie loin des combustibles fossiles, l’Uruguay produit aujourd’hui jusqu’à 98 % de son électricité à partir d’énergies renouvelables. Le pays offre des enseignements sur la souveraineté énergétique et l’importance de l’implication communautaire pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.
En produisant 98 % de son électricité à partir de sources renouvelables, l’adoption rapide et l’expansion des énergies durables en Uruguay ont été saluées internationalement comme un modèle de transition des systèmes énergétiques nationaux loin des combustibles fossiles.
Évitant complètement l’énergie nucléaire, l’Uruguay a d’abord privilégié les éoliennes comme source d’énergie bon marché et fiable, fournissant 40 % de la capacité du pays en moins d’une décennie. Par la suite, le pays a élargi ses capacités solaires et de biomasse pour atteindre un mix quasi décarboné, rejoignant une très courte liste de pays à revenus élevés qui produisent plus de 90 % de leurs besoins énergétiques à partir de sources peu carbonées — parmi lesquels l’Islande, la Suède et la France. Autrefois importateur net d’énergie, l’Uruguay exporte aujourd’hui son excédent d’énergie vers le Brésil et l’Argentine à l’échelle régionale.
En moins de deux décennies, l’Uruguay s’est affranchi de sa dépendance aux importations de pétrole et à la production d’électricité émettrice de carbone, passant à une énergie renouvelable détenue par l’État mais financée par des investissements privés. Une telle prouesse peut-elle être reproduite ailleurs ?
Ramón Mendéz Galain pense que oui. Ancien directeur national de l’énergie au Ministère de l’Industrie, de l’Énergie et des Mines, qui a impulé le virage du pays loin des combustibles sales, Mendéz promoteur du succès de l’Uruguay comme cadre réplicable d’une souveraineté énergétique pour les pays en développement. Il propose un modèle capable de les affranchir des aléas des prix mondiaux de l’énergie. Il attribue « un cadre réglementaire favorable et une forte alliance entre les secteurs public et privé » comme ingrédients essentiels pour offrir à la population un accès à une énergie « abordable, fiable et durable » qui soutient le développement économique et social.
Cependant, cela simplifie à l’excès une transition qui, à ce stade, demeure particulièrement uruguayenne.
Énergie bon marché et renouvelable
Une énergie répandue et abordable est un élément essentiel du développement économique et social de toute nation. Plus l’énergie est coûteuse, plus elle est inaccessible.
Depuis des siècles, les pays d’Europe et d’Amérique du Nord ont soutenu leur développement économique et social grâce à des combustibles thermiques peu coûteux — charbon, pétrole et gaz naturel liquéfié — semant les graines du changement climatique tout en imposant un standard mondial du fossil fuel, difficile à quitter. En 2023, 80 % de l’usage énergétique mondial provenait encore des combustibles fossiles, malgré les pressions croissantes en faveur de la décarbonisation des systèmes énergétiques par des sources d’énergie renouvelables et durables, exposant les pays en développement sans réserves pétrolières domestiques à des fluctuations extrêmes des prix des carburants.
Les Objectifs de développement durable des Nations Unies (ODD) affirment que la durabilité est improbable sans des sources d’énergie abordables et renouvelables. Ils sont également essentiels pour atteindre l’objectif de l’accord de Paris de 2015 visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre afin de limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C, ainsi que l’accord COP28 sur la « transition away from fossil fuels » (transition loin des combustibles fossiles).
Autant d’arguments qui plaident en faveur d’une souveraineté énergétique comme impératif national et politique pour les pays incapables de maîtriser le coût de l’énergie tout en souffrant des effets du changement climatique.
Cependant, les systèmes énergétiques basés sur des énergies sales restent solidement enracinés, demeurent peu coûteux, et un avenir bas carbone requiert des investissements considérables que les pays en développement peinent à attirer. En cas d’apports financiers étrangers, les communautés locales fortement touchées se trouvent souvent exclues du processus de planification, se voient dépossédées de leurs terres et de leurs moyens de subsistance, et privées de compensation .
Des projets récents d’énergies renouvelables dans les pays à revenu faible voire intermédiaire ont été accusés de « prise de terres et d’eau », de violations des droits des peuples autochtones et de suppression des droits des travailleurs. À titre d’exemple, le Maroc a usé de lois d’époque coloniale pour acquérir de force des terres pastorales tribales afin d’y ériger une centrale solaire à concentration (CSP) sans le consentement des résidents. L’impulsion du Népal vers une capacité hydroélectrique accrue a créé des enclaves éloignées d’autonomie où des entreprises privées opèrent sans l’autorité de l’État. Et dans le district de Kutch en Inde, l’État réquisitionne régulièrement les pâturages communautaires pour les parcs éoliens, marginalisant les habitants et les privant de leur mode de vie.
Tout cela suggère qu’un approche plus rigoureuse et consciencieuse, adaptée par les gouvernements des pays en développement, peut mieux atténuer les écueils d’une transition énergétique. Ils devraient adhérer aux principes de la souveraineté énergétique en offrant aux communautés concernées la opportunité de participer au processus et de bénéficier des systèmes bas carbone, tout en s’appuyant sur des sources d’énergie renouvelable de seconde et troisième génération – dont l’hydroélectricité, la biomasse, la géothermie, l’éolien, le solaire, l’énergie des océans et les systèmes énergétiques intégrés à base de bioénergies – afin de sortir de la dépendance aux combustibles sales et de réduire les gaz à effet de serre.
La voie uruguayenne
Nation relativement petite couvrant 175 000 kilomètres carrés (76 568 milles carrés) et peuplée d’environ 3,4 millions d’habitants — dont 96 % vivent en zone urbaine — l’Uruguay ne dispose d’aucunes réserves majeures de combustibles fossiles. Ironiquement, sa géographie est idéale pour exploiter les puissants cours d’eau et les vastes prairies pour l’énergie éolienne. En effet, avant l’expansion des parcs éoliens, le pays dépendait d’un mix hydro-électrique et thermique, s’appuyant fortement sur quatre grandes centrales hydroélectriques construites entre 1960 et 1979. Lorsque les niveaux des rivières ont chuté, le pays a dû brûler des combustibles fossiles pour compenser le déficit de production électrique afin de répondre à la demande.
Au cours des années 1990 et 2000, le gouvernement uruguayen a négligé d’investir dans de nouvelles capacités énergétiques, se contentant de maintenir l’hydro-capacité qu’il avait depuis les années 1980. Lorsque des sécheresses sévères se sont produites en 1999, 2004, 2006 et à nouveau en 2008, le pays a été contraint d’importer des quantités croissantes de pétrole. En 2005, le pétrole représentait 55 % de l’approvisionnement énergétique total de l’Uruguay, et les habitants ont tout de même connu des coupures et des rationnements énergétiques.
« Dans les années sèches… les dépassements de coûts pouvaient atteindre jusqu’à 1 milliard de dollars. Et pour une petite économie comme l’Uruguay, cela représente 2 % du PIB », expliquait Mendéz dans une interview accordée à NPR en novembre 2023.
Face à l’insécurité énergétique à long terme liée au changement climatique, le gouvernement uruguayen rédigea dans sa politique énergétique nationale de 2005 une vision stratégique sur 25 ans pour la diversification. Mais cela restait une promesse vide, car le gouvernement ne disposait pas encore d’un plan concret pour assurer un mix d’énergies durables. Ce n’est que trois années plus tard que Mendéz — alors physicien spécialiste des particules et conscient du potentiel de l’industrie éolienne du pays — rédigea une proposition détaillée pour une transition nationale vers une énergie renouvelable non nucléaire, ce qui conduisit le président uruguayen à nommer Mendéz directeur national de l’énergie.
Le plan national que Mendéz soumit ensuite préconisait la décarbonisation du réseau électrique du pays en développant son propre secteur énergétique vert. Son argument n’était pas explicitement de lutter contre le changement climatique, mais plutôt de soutenir un impératif national consistant à garantir une énergie fiable, bon marché et domestique. Considéré comme ambitieux, voire téméraire pour un pays ayant peu d’expérience dans la construction et l’exploitation de l’énergie éolienne ou solaire, le « narratif national fort » de Mendéz avait la capacité de réunir les divers partis politiques uruguayens autour d’un consensus. Il apporta le soutien politique nécessaire pour assurer une transition réussie. Mais seul, cela ne suffisait pas.
La Administración Nacional de Puestos de Energía y Transmisiones — plus connue sous le nom d’UTE — possède et exploite la transmission, la distribution et la vente d’électricité. Fondée en 1912, elle était le monopole légal de la production jusqu’en 1977 avec l’avènement de la Loi sur l’Électricité. Malgré l’ouverture du marché de l’énergie à des entités non étatiques, elle restait en pratique un monopole.
Tout comme l’abondance d’énergies éoliennes et de rivières a été fortuite pour la souveraineté énergétique, la supervision gouvernementale du réseau électrique a été tout aussi déterminante. Libérée des logiques de profit qui pourraient pousser des opérateurs privés à faire pression pour obtenir des concessions coûteuses, l’UTE s’est alignée sur les intérêts du peuple uruguayen et, par conséquent, sur le cadre réglementaire de l’État. Cela contredisait aussi l’opinion dominante de l’époque, connue sous le nom de Consensus de Washington, qui préconisait la privatisation de la distribution et des infrastructures énergétiques nationales. Par coïncidence, c’est également l’UTE qui avait noué, en 1990, un partenariat avec l’Université de la République pour superviser un projet pilote de production d’énergie éolienne dans la région de la Sierra de los Caracoles, ce qui conféra à l’opérateur du réseau une connaissance de base de la production éolienne. Mais comment financer cette transition coûteuse et très capitalistique ?
Comme indiqué, les pays en développement peuvent être freinés par l’accès aux ressources financières. Ils se heurtent souvent au « fossé du financement » lorsque les marchés internationaux les perçoivent comme risqués ou instables, et les prêts proposés affichent en moyenne des taux d’intérêt trois fois supérieurs à ceux des pays à revenu élevé. Un tel usure des prêts augmente le risque d’endettement, réduit les flux de trésorerie publics et peut contraindre les États à couper des services publics essentiels pour honorer les intérêts. Des organisations financières internationales (IFI) telles que le FMI et la Banque mondiale coordonnent les financements via des mécanismes qui imposent des conditions et des contraintes tout aussi lourdes. Ironiquement, c’est le FMI et la Banque mondiale qui ont rejeté la demande de l’Uruguay de financer sa transition énergétique, la jugeant irréalisable sans que le gouvernement n’accorde d’importantes subventions aux entreprises énergétiques privées.
Au lieu de cela, l’Uruguay s’est tourné vers l’UTE, qui a été autorisée à lancer des contrats d’appel d’offres compétitifs auprès des entreprises énergétiques sous la forme d’accords d’achat d’électricité (PPAs) afin d’attirer des investissements directs — ainsi que l’expertise internationale dans les technologies éoliennes et solaires. Les premiers PPAs prenaient la forme d’engagements de 20 ans envers des entreprises privées qui, par le biais de l’UTE, alimenteraient toute l’électricité produite par leurs sources renouvelables à un tarif convenu, libellé en dollars américains. Cela garantissait des revenus constants pour les investisseurs, un cadre commercial stable pour les entreprises et permettait à l’État de conserver le contrôle total de la distribution. Mendéz considérait les PPAs comme une proposition « bonne pour les nouvelles mais mauvaise pour les anciennes » pour les producteurs privés d’énergie : 100 % de la production énergétique serait achetée par l’UTE, mais ce qu’ils produisaient ne serait jamais leur propriété — cela appartenait à l’Uruguay.
Des alliés inattendus dans la transition furent les syndicats qui travaillaient dans des centrales alimentées par des combustibles fossiles destinées à être démantelées. Mais l’histoire des droits du travail en Uruguay fit que le gouvernement soit prêt à dialoguer avec les syndicats dès le début de la transition afin d’atténuer les effets négatifs des fermetures d’usines. À mesure que la capacité renouvelable augmentait, la formation des travailleurs existants leur permit d’acquérir les compétences et l’expérience nécessaires pour construire et exploiter des éoliennes et des panneaux solaires. On estime que 50 000 emplois ont été créés lors de la transition — soit 3 % de la force laborale uruguayenne. Ces partenariats entre le gouvernement et les organisations ouvrières ont renforcé le soutien pour le contrôle étatique du réseau électrique, les syndicats opposant régulièrement des tentatives des administrations suivantes de privatiser des parties de l’UTE.
Qu’est-ce que l’on peut apprendre de la transition uruguayenne ?
L’unité énergétique est le droit et la capacité pour les communautés de contrôler et de développer leurs systèmes énergétiques selon leurs propres choix, sans être tributaires des intérêts privés ou des pressions extérieures qui pourraient compromettre ce droit.
Au tournant du siècle, l’Uruguay dépendait des producteurs d’énergie privés et restait pris dans un cycle de renforcement des effets du changement climatique à travers des systèmes énergétiques sales, ce qui aggravait les sécheresses qui forçaient le pays à acheter du pétrole cher. Cela a inévitablement poussé le gouvernement à adopter une vision stratégique claire pour l’avenir énergétique du pays avec l’aide d’un physicien des particules qui avait saisi le potentiel de l’éolien national. L’Uruguay a considérablement réduit son empreinte carbone et a favorisé un développement domestique qui est crédité d’avoir fait diminuer les taux de pauvreté de 40 % à 10 % en moins de deux décennies.
La Voie uruguayenne est un cadre de lois, de règlements, de soutien institutionnel et de construction de consensus. Ramon Mendéz Galain a parcouru le monde pour promouvoir ce cadre comme une voie vers l’autosuffisance énergétique et la réduction des gaz à effet de serre. Cependant, ce qui ne peut être ignoré dans le succès de l’Uruguay, ce sont les avantages uniques dont le pays disposait au début de sa transition: une autorité de service public efficace contrôlant l’État, une géographie idéale et la confiance dans les institutions. C’est une sorte de présomption accordée qui manque à de nombreux gouvernements, qu’ils soient riches ou en développement.
L’Uruguay est un petit pays avec un capital social existant, une démocratie fonctionnelle et une histoire d’engagement des syndicats. Il est difficile de dire avec certitude si ces conditions sont nécessaires à une transition large, mais elles se sont avérées précieuses pour mobiliser les habitants et veiller à ce qu’ils bénéficient d’une énergie bon marché, fiable et durable.
L’Uruguay a réussi une transition technique tout en restant attentif à ses citoyens, à l’avenir du climat et aux défis économiques liés à l’investissement dans des infrastructures lourdes et capitalistiques. Peut-être que ce que nous pouvons retenir de l’exploit impressionnant de l’Uruguay est la force d’un soutien politique unifié en faveur de la souveraineté énergétique et la reconnaissance par l’État des droits de son peuple et de leur appropriation du nouveau système énergétique national.
Cet article a été initialement publié le 16 février 2024
